Otprilike u vrijeme ovogodišnjeg Uskrsa pada još jedan važan datum - točno četvrt stoljeća otkako su uskrsnule županije, prema mišljenju jednih optimalan, a za druge pogrešan oblik teritorijalne podjele Republike Hrvatske. Unatoč brojnim zahtjevima da se ukinu i zamijene regijama, županije su opstale punih 25 godina. To je jedan od fenomena moderne Hrvatske i vrijedi vidjeti zašto je tako.

Ustav Republike Hrvatske 1990. godine predvidio je kao jedinice lokalne samouprave općine i kotare ili gradove te županije kao jedinice lokalne uprave i samouprave, a pritom se velikim gradovima mogao odobriti status županije. Zbog čega se išlo na županijsku, a ne regionalnu podjelu, objasnio je Vladimir Šeks, jedan od autora Ustava: "Božićnim ustavom Hrvatska je od samog početka definirana kao jedinstvena država bez mogućnosti izdvajanja nekih njezinih dijelova. Time smo željeli spriječiti potencijalne dezintegracijske procese jer u prošlosti su stranci koji su vladali na ovim prostorima, od Mlečana do Austrijanaca i Mađara, često promovirali negativne oblike regionalizma kako bi oslabili pokrete za stvaranje hrvatske države".

I tako je već početkom 1992. tadašnja Vlada Republike Hrvatske na čelu s Franjom Gregurićem predložila osnivanje 16 županija i Grada Zagreba s pravima županije. U odnosu na današnju situaciju, nije se predviđalo postojanje Međimurske županije (Međimurje je trebalo biti u sklopu Varaždinske), Brodsko-posavske (bila bi dio Požeške), Koprivničko-križevačke (taj bi dio spadao pod Bjelovar), a Zagrebačka županija bila je spojena s Gradom Zagrebom. Uslijedila je pobuna, povremeno tragikomična - novine su objavile prijetnju izgovorenu na skupu u Međimurju gdje su sudionici uzvikivali "Radije ćemo biti Turci, nego Zagorci", i Gregurićeva je Vlada bila prisiljena promijeniti prvobitni plan. Umjesto 17, Hrvatska je dobila 21 županiju i tako je već četvrt stoljeća.

U stvarnosti, o podjeli Hrvatske na županije odlučio je Franjo Tuđman, a ne Gregurićeva i kasnije vlade. Jer, kada su formirane županije, premijer je bio Nikica Valentić, ali ni njega se nije puno pitalo o toj temi, ispričao je za Magazin tadašnji visoki državni dužnosnik.

Tuđman odlučio, nije se raspravljalo

"Tuđman je odlučio i proveo podjelu države na županije i oko toga se nije puno raspravljalo. Predsjednik je vjerovao da bi regionalizacija stvorila napetosti unutar Hrvatske, a u to vrijeme nije bilo spomena da bi netko osporavao odluke Franje Tuđmana. Tako su nastale današnje županije", objasnio je ovaj član HDZ-ovih vlada iz devedesetih.

Županije su imale ulogu organizirati državnu upravu u prvom stupnju, a župani su bili predstavnici državne vlasti koje je na prijedlog Vlade potvrđivao predsjednik Tuđman, zbog čega je Hrvatsku oštro kritiziralo Vijeće Europe.

Iako su se u međuvremenu promijenile pojedine nadležnosti, županije danas imaju najveći dio ovlasti u sektorima zdravstva, školstva i socijalne skrbi, odnosno brinu o županijskim bolnicama, domovima zdravlja, specijalnim bolnicama, osnovnim i srednjim školama na svim područjima, osim u velikim gradovima koji su preuzeli skrb o osnovnoškolcima na svom području, a također upravljaju i domovima za starije osobe i drugim socijalnim ustanovama. Uz to, županije upravljaju i pomorskim dobrom te u novije vrijeme izdaju građevinske dozvole i pokrivaju dio uprave.

No, koliko su županije funkcionalne, pojasnio je još 2016. profesor Ivan Koprić, vodeći stručnjak za lokalnu upravu. Prema Koprićevu mišljenju, razina usluga koje se osiguravaju građanima, kao i cijena njihova koštanja vrlo je nejednaka tako da za zdravstvo varira od 50 do 172 kune, za obrazovanje od 264 do 393 kune po stanovniku godišnje, a još su veće razlike kod socijalne skrbi. Osim toga, samo tri županije ne trebaju pomoć iz državnog proračuna.

"Županije su 1993. uvedene u hrvatski sustav 'lokalne samouprave i uprave' kao karika preko koje se centralistički nadzirala i usmjeravala kompletna lokalna samouprava. Župan je bio ne lokalni, nego državni dužnosnik, a potvrđivao ga je predsjednik Republike na prijedlog Vlade. Bio je zakonom definiran kao 'predstavnik državne vlasti na području županije', po uzoru na francuskog prefekta, koji je, međutim, tu ovlast centralističke kontrole izgubio punih deset godina ranije. Cijeli hrvatski sustav tada je bio osmišljen i funkcionirao je po starom, u Francuskoj već tada napuštenom modelu", objasnio je početne probleme Ivan Koprić. Uz dodatak kako od svih sredstava kojima županije raspolažu, oko 50 posto dolazi iz državnog proračuna, što pokazuje koliko one zapravo koštaju državu i pod čijim su utjecajem. "Sigurno ne pod utjecajem lokalnog stanovništva", ironično zaključuje.

Zato je ovaj stručnjak zagovornik formiranja pet velikih regija: Zagreba sa širom okolicom, Središnje i Sjeverne Hrvatske, Slavonije i Dalmacije te Istre i Kvarnera. Unutar pojedinih regija mogle bi se organizirati i subregije, poput Istre, Međimurja, zapadne Slavonije ili Baranje.

U usporedbi s regijama u malim i srednje velikim državama, hrvatske su županije nekoliko puta manje jer u prosjeku imaju oko 175.000 stanovnika, dok, recimo, u Slovačkoj imaju 680.000, u Češkoj 750.000, a u Danskoj 1,1 milijun stanovnika. Zbog njihove malenosti Eurostat ne omogućava da se županije prijave kao NUTS II jedinice koje služe kao temelj vođenja europske regionalne politike, nego su prijavljene kao NUTS III jedinice, što je jedan stupanj manje i u rangu je kotareva i okruga u nekim europskim državama. Zbog toga je Vlada Zorana Milanovića kod Eurostata prijavila samo dvije statističke regije, Kontinentalnu i Jadransku Hrvatsku.

Jer, na razini Europe podaci o hrvatskim županijama su depresivni.

Prema posljednjim usporedivim podacima koje je objavio Eurostat, gotovo sve hrvatske NUTS III regije 2014. godine smještene su po razvijenosti (gledajući BDP po stanovniku) u donjoj trećini regija EU, izuzev Grada Zagreba koji je u gornjoj trećini rangiranih regija Europske unije. Od ukupno 1342 NUTS III regije u EU, Grad Zagreb je na 409. mjestu, dok je najlošije rangirana Brodsko-posavska županija na 1312. mjestu. Ukupno 16 hrvatskih županija nalazi se među deset posto najnerazvijenijih NUTS III regija u EU, a čak šest županija nalazi se među pet posto najnerazvijenijih NUTS III regija. Četiri najlošije rangirane hrvatske regije su slavonske županije, izuzev Osječko-baranjske, a nalaze se među 2,5 posto najlošije rangiranih NUTS III regija EU, pri čemu se te četiri županije nalaze na 33 do 34 posto prosjeka razvijenosti EU.

Hrvatska gospodarska komora je, pak, prije dvije godine izradila indeks gospodarske snage prema kojemu su rangirane županije u Hrvatskoj, a glavni su kriteriji ukupni prihod poduzetnika po zaposlenom, prosječne neto plaće po zaposlenom, neto dobit poduzetnika po zaposlenom, prihod na inozemnom tržištu poduzetnika po zaposlenom, stopa nezaposlenosti, projekcija promjene broja stanovnika od 2011. do 2021. (za 2016. godinu projekcija 2013.- 2030.). Indeks je napravljen s namjerom pozicioniranja županija u odnosu jedne prema drugima, a izražen je kao odnos prema prosjeku Republike Hrvatske.

Prvi indeks gospodarske snage za 2016. ustvari je potvrdio rezultate Eurostata iz 2014. jer se pokazalo da se samo Grad Zagreb i dvije županije nalaze iznad prosjeka Republike Hrvatske, dok je preostalih 18 županija ispod prosjeka. Najniže pozicionirane su Bjelovarsko-bilogorska, Virovitičko-podravska i Požeško-slavonska županija čiji se indeks nalazi na razini oko dvije trećine prosjeka Republike Hrvatske, a na posljednjih pet mjesta nalaze se četiri slavonske županije (samo je Osječko-baranjska bolje pozicionirana). Većina indeksa gospodarske snage za 2017. ne razlikuje se značajnije u odnosu na izračun indeksa iz 2016., odnosno još uvijek su samo Grad Zagreb, Istarska i Primorsko-goranska županija bili iznad prosjeka Republike Hrvatske, dok je preostalih 18 županija ispod prosjeka. Naravno, zaključak analitičara HGK bio je da upravo u županijama s nižim indeksom gospodarske snage treba tražiti potencijal za gospodarski razvoj, odnosno da uočava potreba ulaganja u njihov razvoj, s ciljem smanjivanja razvojnih razlika između županija, ali i poticanja ukupnoga gospodarskog rasta Hrvatske. Problem je jer većina stručnjaka za javnu upravu smatra kako upravo ovakav županijski ustroj onemogućava brži i ravnomjerniji regionalni razvoj.

Kada je u pitanju "raspodjela" bruto domaćeg proizvoda po županijama u razdoblju od 2000. do 2015. - kada je ukupni hrvatski BDP porastao sa 180,2 milijarde kuna u 2000. do 347,6 milijardi kuna u 2008., da bi nakon recesije do 2015. došao tek do razine od 338 milijardi kuna - podaci pokazuju kako u 2015. u odnosu na 2008. bolje rezultate bilježe samo Grad Zagreb, Istarska, Dubrovačko-neretvanska, Krapinsko-zagorska i Bjelovarsko-bilogorska županija.

Ideje o ukidanju županija najčešće su stizale s lijevog centra, ali nikad nije pokrenuta njihova operacionalizacija. Tako je još Stjepan Ivanišević, ministar pravosuđa i uprave u Vladi Ivice Račana, najavio osnivanje pet regija i dvije subregije te regionalizaciju Hrvatske, ali ubrzo je njegov plan pao u zaborav. Važne su i tri deklaracije koje je IDS usvojio kao glavne stranačke programske dokumente i u svima se zahtijeva autonomija, ali i eksplicitno govori o Istri kao dijelu Hrvatske. "Prema našem mišljenju, sve bi, osim obrambene i sigurnosne te vanjske politike države, trebalo spuštati na niže razine. Županije bi trebale preuzeti i poslove državne uprave, od matičnih ureda do rada i registracije udruga građana. Imamo pravo dobiti kompletno upravljanje svojim razvojem", zaključio je prije nekoliko dana istarski župan Valter Flego.

U predizbornoj kampanji 2015. Boris Miletić, predsjednik IDS-a, kao političke ciljeve apostrofirao je Istru kao samostalnu regiju i decentralizaciju koja bi osigurala povećanje prihoda jedinica lokalne i regionalne samouprave s 10 na 25 posto, kao i prenošenje ovlasti s države na lokalnu razinu, od kojih je posebno izdvojio poljoprivredno, šumsko i turističko zemljište kao i napuštene vojne zone gdje bi država zadržala kontrolni mehanizam.

Postoje i drukčija razmišljanja. Predsjednik Hrvatske zajednice županija i HDZ-ov šibensko-kninski župan Goran Pauk smatra da su rasprave o ustroju kroz četiri ili pet regija danas potpuno prevladane i da su sadašnje županije postale realnost. "Svjesni smo da je ovaj trenutačni sustav bolji za one slabije razvijene, a da je opterećenje za snažnije županije poput Istre ili Primorsko-goranske, ali princip solidarnosti moramo uvažiti. Tako je bilo i u bivšoj državi, snažniji su pomagali slabije, a tako je i danas, i to je logično, to je smisao države", drži Pauk.

U jesen 2015. na pregovorima o formiranju Vlade u Mostu su predložili da odluku o regionalizaciji Republike Hrvatske donesu Sabor ili građani na ustavnom referendumu. U slučaju potvrdne odluke, a nakon javne rasprave, Most je predložio dva modela: ili povijesne regije ili regije s minimalno 500.000 stanovnika, tako da u bilo kojoj od tih varijanti Hrvatska ne bi imala više od osam regija. Potencijalno su se spominjale regije Istra, Dalmacija, Slavonija, Dubrovnik, Hrvatsko primorje s Likom, Središnja Hrvatska, Sjeverna Hrvatska i Zagreb.

U SDP-u su načelno podržali buduću regionalizaciju, a u HDZ-u su odbili Mostov prijedlog.

Slične su razlike postojale i u Predsjedničkom uredu. Tako je Ivo Josipović predložio ukidanje županija i formiranje sedam do devet regija te najavio kako će na tome inzistirati i po cijenu raspisivanja referenduma ako osvoji drugi predsjednički mandat. Kao argument je predočio istraživanje prema kojemu je dvije trećine građana podržalo formiranje regija. Za razliku od Josipovića, Kolinda Grabar-Kitarović je u svibnju 2016. podržala zadržavanje aktualnog županijskog ustroja, uz tezu kako regionalizacija, odnosno okrupnjivanje ne bi bilo dobro za Hrvatsku jer bi dovelo do destabilizacije države i nedostatnog regionalnog razvoja.

Gospodari života i smrti

Ivan Koprić razmišlja potpuno suprotno: "Već nekoliko godina odvija se masovna i iz županijskih proračuna dobro plaćena promotivna medijska PR akcija župana (svih stranačkih pripadnosti) kojima je za cilj pokazati da su to dobre i korisne institucije, suprotno onome što pokazuju podaci i rezultati objektivne evaluacije. Objavljuju se albumi s fotografijama iz županija i pokušava nasilno stvoriti neka identifikacija s tim u začetku neprirodno i nelogično, politički skrojenim jedinicama. Osim što iznimno brzo povećavaju broj svojih zaposlenih, županije su poznate i po tome što su izvan dosega stanovništva pa su sva njihova zapošljavanja ujedno i vrlo slabo transparentna, a politički motivirana. Sami župani to u svojim javnim izjavama ističu, čak se time i hvale".

Problem je jer županije nije moguće ukinuti ako se istodobno ne stvore veće lokalne jedinice koje bi mogle preuzeti brigu za svoje područje. Mnoge današnje jedinice to nisu u stanju zato što se za tu najnižu razinu propisalo uglavnom birokratske i druge obaveze koje one moraju obavljati i na koje troše praktično sva svoja sada vrlo mala sredstva. Male sredine moraju zadržati autonomiju, ali ih se mora osloboditi okova birokratskih stega i obaveza. Transformacija lokalnog sustava mora se provesti u sklopu cjelovite reforme, u kojima će se to oslobođenje napraviti istodobno sa stvaranjem većih lokalnih jedinica.

"Tek tada će se županije moći proširiti u prave regionalne jedinice koje neće biti protočni bojleri za državni novac, nego autonomni akteri koji će privlačiti ozbiljna sredstva iz fondova EU, upravljati javnim resursima, obavljati značajne javne službe, imati kapaciteta suočavati se s kriznim situacijama i obavljati poslove slične regionalnim poslovima u uspješnim zemljama EU. To ne znači da županije treba naprasno preko noći ukinuti, nego ih treba postupno povezivati i mijenjati, prepuštajući ih da se bore bez državnih dotacija, a istodobno ih lišiti mogućnosti da određuju uvjete 'života i smrti' u manjim lokalnim sredinama", smatra dr Koprić.