Stalnu reorganizaciju lokalne samouprave u Hrvatskoj, koja u pravilu donosi neuspjehe, nije moguće objasniti uobičajenim analitičkim modelima nego onim koji literatura naziva model odlučivanja "kante za smeće“.

To smatra asistentica na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Rijeci Mariza Menger analizirajući razvoj lokalne samouprave u Hrvatskoj posljednjih 25 godina, za koje kaže da je zapravo jedan kontinuirani pokušaj neuspješne reorganizacije.

U literaturi su te reorganizacije pokušavali objasniti pomoću dva analitička modela: onim racionalno-instrumentalnog odlučivanja i modelom odnosa moći i sukoba.

No, njega je možda jedno moguće objasniti modelom „kante za smeće“, objašnjava Mariza Menger u časopisu „Hrvatska i komparativna javna uprava“ koji izdaje Institut za javnu upravu iz Zagreba.

Model “kante za smeće” prikladan je za tu analizu zbog slabe učinkovitosti državne administracije i stalnih neogovarajućih promjena u upravi, koje se ubacuju u igru kao da se radi o kanti za smeće, kaže ona.

Donošenje odluka u organizacijskom bezvlašću

Teorijski model kante za smeće nije dosjetka nego znanstvena metoda koju su još 1972. opisali stručnjaci Mihael D. Cohen i James G. March s američkog Sveučilišta Stanford i Johan P. Olsen s norveškog Sveučilišta u Bergenu, kako bi objasnili zašto disfunkcionalne organizacije ustrajavaju na oblicima i promjenama koje ne daju rezultata.

Model opisuje kaotičnu stvarnost donošenja odluka u organizacijskom bezvlašću, u kojem se nude problematični prijedlozi, nejasne tehnologije i u kojima sudjeluju akteri koji su istodobno uključeni u nekoliko procesa odlučivanja i imaju različite obveze, tako da „dolaze i odlaze“.

Te situacije nisu ništa drugo nego kante za smeće u koje sudionici bacaju različite vrste problema i rješenja, kaže se u objašnjenju modela.

Za razliku od racionalnog modela odlučivanja, gdje se konačna odluka donosi nakon pažljive procjene alternativa u svjetlu željenih ciljeva, u modelu kante za smeće odluka je rezultat međusobnog djelovanja nekoliko relativno neovisnih struja unutar organizacije.

Kod ovoga modela rješenja ne dolaze uvijek nakon što je problem prepoznat, nego je možda “rješenje” u stvaranju problema, kaže se.

Autori uspoređuju učinak „kante za smeće“ s onim koji je nastao uvođenjem novog proizvoda na tržište: umjesto da ispunjava potrebe, on stvara potrebu među potrošačima, kaže se.

Novi sustav centraliziran, politiziran i fragmentiran

Promjene u hrvatskoj upravi krenule su loše još od radikalne i nagle reforme početkom 1990-ih i sve koje su slijedile bile su neuspješne osim donekle promicanja demokratskih načela upravljanja, kaže Mariza Menger u časopisu s međunarodnom redakcijom, na čijem je čelu glavni i odgovorni urednik Ivan Koprić s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

Sadašnja teritorijalna struktura uvedena je početkom 1993. godine, kad je gotovo trećina državnog teritorija bila pod okupacijom. Uvedeno je 487 jedinica na najnižoj razini vlasti: 418 ruralnih općina i 69 gradova. Na srednjem je stupnju osnovano 20 županija. Glavni grad Zagreb i danas uživa dvostruki status županije i grada.

To je bio prilično radikalno napuštanje sustava koji je postojao u socijalističkom razdoblju od 1967. do 1990. godine. Socijalistička Republika Hrvatska bila je podijeljena na 102 do 114 općina na lokalnoj razini i 10 zajednica općina na srednjoj razini vlasti.

Novi sustav je izrazito centraliziran i politiziran. Glavni problem je pretjerano fragmentirana teritorijalna struktura s premalim lokalnim jedinicama. Štoviše, broj gradova i općina nastavio je rasti tijekom 1990-ih i 2000-ih. Od 128 gradova, 55 ih je steklo status zahvaljujući „vrlo fleksibilnom tumačenju zakona“, kaže se.

Jedinice srednje razine, županije, neuobičajeno su definirane i kao područne jedinice i kao regionalne jedinice, tj. “jedinice regionalne samouprave”. U stvarnosti, županije su uglavnom djelovale kao područne, a ne “jedinice regionalne samouprave”, kaže se.

Županije su promovirane kao „regije“, ali se nisu doista podudarale s područjima specifičnog povijesnog i kulturnog identiteta, a mnoge stvarne povijesne regije podijeljene su u nekoliko županija. Umjetna podjela otoka Paga između dviju županija često se navodi kao primjer apsurda novog rješenja. Isto tako, dvije županije, Zagrebačka i Dubrovačko-neretvanska, sastojale su se od geografski nepovezanih dijelova, u kakvom je stanju Dubrovačko-neretvanska županija i danas.

Druga faza: jedino decentralizacija vatrogasnih službi donekle uspješna

Druga faza razvoja lokalne samouprave uvedena je izmjenama i dopunama hrvatskog Ustava 2000. godine, kad je sustav postavljen na put decentralizacije. Plan je bio postići decentralizaciju u četiri sektora: obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i vatrogasne službe. Međutim, samo je decentralizacija vatrogasnih službi bila donekle uspješna, kaže se.

Unatoč inicijativama za spajanje malih općina, njihov se broj nije smanjio, nego se sustav nastavio usitnjavati, što je umanjivalo izglede za decentralizaciju. Godine 2005. uvedena je nova kategorija lokalnih jedinica: veliki gradovi. Taj je status dobilo 17 gradova s više od 35.000 stanovnika.

Ni broj županija nije smanjen, niti je usklađen s prirodnim i povijesnim regijama. Optimisti su vjerovali da će županije s vremenom "nestati" jer nisu služile svrsi: bile su premale da bi se smatrale regionalnim jedinicama i praktički sve lokalne usluge bile su povjerene gradovima i općinama. Naprotiv, tijekom 2000. godine županije su postajale sve jače.

Pokazalo se da su manji gradovi i općine financijski, ljudski i organizacijski teško sposobni organizirati čak i elementarne usluge, pa su županije preuzele na sebe ulogu pružanja usluga građanima u području zdravstva, obrazovanja, socijalne skrbi i u drugom. Samo 33 jedinice od gotovo 670 njih bile su u stanju preuzeti zadatke koje im je Ustav predvidio, kaže se.

Ojačani lokalni šerifi

Hrvatska je 2007. bila podijeljena na tri statističke regije: Sjeverozapadna Hrvatska, Središnja i Istočna (Panonska) Hrvatska te Jadranska Hrvatska. Godine 2012. prve dvije su spojene u Kontinentalnu Hrvatsku, pa su ostale dvije. Dvije godine poslije donesen je Zakon o regionalnom razvoju, koji je uveo partnerska vijeća u dvije statističke regije i mogućnost da veći gradovi formiraju urbane aglomeracije i urbana područja, ali to se nije dogodilo.

Što se tiče lokalnih političkih tijela, postoji tendencija jačanja položaja gradonačelnika i župana. Prvo su 2009. uvedeni izravni izbori gradonačelnika i župana. Zatim je 2017. godine njihov položaj dodatno ojačan u proračunskom procesu na račun predstavničkih tijela. Naime, postojeći zakon omogućava gradonačelnicima i županima da manipuliraju proračunskim procesom na takav način da provociraju raspuštanje skupštine dok sami ostaju na vlasti. Konačni rezultat je da su lokalni rukovoditelji praktički nedodirljivi, kaže se.

Opće je stajalište da je sustav koji je postojao prije osamostaljenja Hrvatske, za vrijeme socijalističkog razdoblja bio znatno racionalniji od sadašnjeg, iako mu je nedostajalo demokracije, ističe se u analizama na koje se autorica poziva.

Zato je, po autorici, model „kante za smeće“ najprikladniji za objašnjene bezuspješnih reformi u hrvatskoj upravi.