Rapalskim ugovorom nastojala su se riješiti mnogobrojna otvorena pitanja oko granica dviju država, koja su postavljena Londonskim ugovorom 1915., a nisu bila riješena za mirovne konferencije u Parizu 1919.–1920. Pregovori u Rapallu održani su u nepovoljnom međunarodnom političkom okruženju za Kraljevinu SHS zbog sve veće sklonosti britanske, francuske i američke diplomacije da popusti talijanskim zahtjevima.

Glavni pregovarači na strani Kraljevine SHS bili su premijer Milenko Vesnić, ministar vanjskih poslova Ante Trumbić i ministar financija Kosta Stojanović, a s talijanske strane Giovanni Giolitti, Carlo Sforza i Ivanoe Bonomi. Talijanski pregovarači jasno su dali do znanja da bi se talijanski prijedlog trebao prihvatiti, a u suprotnom je Italija bila spremna sama uspostaviti granice predviđene Londonskim ugovorom. 

Time je delegacija Kraljevine SHS bila prisiljena potpisati nepovoljan ugovor, kojim su Italiji pripojeni Trst, Gorica, Gradiška i dio Kranjske, Istra (osim dijela općine Kastav), grad Zadar, otoci Cres i Lošinj, Lastovo i Palagruža, te je stvorena Slobodna Država Rijeka. 

Zbog općega nezadovoljstva u Kraljevini SHS, ugovor nikada nije bio razmatran u Narodnoj skupštini, već je 26. lipnja 1921. ozakonjen bez parlamentarne rasprave te je, točno nakon godinu dana, bio potvrđen kraljevom odlukom. Ugovor je velikim dijelom bio rezultat velikosrpske politike usmjerene na nagodbu s Italijom u cilju slabljenja hrvatskog položaja u Kraljevini SHS. 

Područja koja je Hrvatska izgubila tim ugovorom vraćena su joj nakon II. svjetskog rata.